DERECHOS FUNDAMENTALES. LOS EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Resumen de la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 15 diciembre de 2003_

FUNDAMENTOS DE DERECHO:

II. Fundamentos jurídicos

1. La demanda de amparo se dirige en su encabezamiento contra la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo con fecha 22 de abril de 2000 (recurso núm. 6001/95), por la que se desestima el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de fecha 10 de junio de 1995 (recurso núm. 855/93), que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución del Ayuntamiento de Mérida de 29 de junio de 1993, en materia de liquidación de impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras. La queja de la parte recurrente se basa en entender vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) al habérsele impedido la obtención de una resolución sobre el fondo de sus pretensiones sobre la base de la firmeza sobrevenida de la liquidación tributaria girada por no haber sido impugnada en tiempo y forma la desestimación presunta por silencio negativo del recurso de reposición interpuesto contra la misma.

Por su parte, la representación procesal del Ayuntamiento de Mérida opone una causa de inadmisión consistente en la falta de invocación previa del derecho fundamental vulnerado tan pronto como fue posible [art. 44.1 c) LOTC], suplicando la inadmisión del recurso o, en su defecto, la desestimación del mismo, pues la recurrente pretende convertir a este Tribunal en una tercera instancia casacional, al haber logrado ya una respuesta judicial sobre el fondo de todas sus pretensiones.

Finalmente, el Ministerio Fiscal solicita la denegación del amparo por inexistencia de lesión del derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente (art. 24.1 CE), pues entiende que ha sido la actitud indiligente de la actora la que le ha colocado en la situación de indefensión a la que ahora imputa la lesión de un derecho fundamental, al ser consciente de los recursos que cabían contra la resolución presunta y no haberlos utilizado.

2. Con carácter previo al estudio de la cuestión que se nos plantea es necesario dar respuesta a la objeción de carácter procesal articulada por el Ayuntamiento de Mérida, relativa a la falta de invocación formal en el proceso del derecho constitucional vulnerado (art. 44.1.c LOTC), extremo que, de confirmarse, determinaría la inadmisión del recurso en este momento procesal, de acuerdo con lo establecido en el art. 50.1 a) LOTC, pues los defectos insubsanables de que pudiera estar afectado el recurso de amparo no resultan subsanados porque el recurso haya sido inicialmente admitido a trámite (entre las últimas, SSTC 15/2003, de 28 de enero, FJ 2; 24/2003, de 10 de febrero, FJ 2; 57/2003, de 24 de marzo, FJ 2; 69/2003, de 9 de abril, FJ 2; 89/2003, de 19 de mayo, FJ 2; 93/2003, de 19 de mayo, FJ 2; 145/2003, de 14 de julio, FJ 2; 159/2003, de 15 de septiembre, FJ 4; 163/2003, de 29 de septiembre, FJ 2; y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 2).

Aunque con el requisito de la invocación se pretende preservar la prioridad de los órganos judiciales en el conocimiento y restablecimiento de los derechos fundamentales, este Tribunal ha venido efectuando una interpretación flexible al reconocer que no es exigible la cita del precepto constitucional concreto que se estima vulnerado, ni tampoco la reproducción de su nomen iuris o calificación jurídica de la norma fundamental vulnerada, siendo lo realmente relevante para entenderlo cumplido el hecho de haberla planteado en términos tales que pueda identificarse como descripción de la violación de un derecho fundamental y permita, por tanto, al órgano judicial, conocida por manifestada la relevancia constitucional de la eventual lesión, pronunciarse respecto a su restablecimiento, por lo que, basta para considerar cumplido el requisito con que de las alegaciones del recurrente pueda inferirse la lesión del derecho fundamental que luego se intente invocar en el recurso de amparo (entre las últimas, SSTC 136/2002, de 3 de junio, FJ 3; 133/2003, de 30 de junio, FJ 2; 134/2003, de 30 de junio, FJ 2; 153/2003, de 17 de julio, FJ 4; y 159/2003, de 15 de septiembre, FJ 3).

Pues bien, al amparo de la doctrina expuesta no cabe sino desestimar la causa de inadmisión citada, pues basta con acudir al escrito de formalización del recurso de casación de fecha 7 de agosto de 1995, primer momento en que cabía invocar la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura impugnada, para comprobar cómo se infiere con total precisión la vulneración constitucional imputada a la resolución judicial, pues la parte actora dedica enteramente su primer motivo casacional a exteriorizar aquella vulneración con cita precisa de doctrina constitucional dictada en supuestos similares (en concreto, las SSTC de 21 de enero de 1996, FJ 3, y de 21 de diciembre de 1987, FJ 5).

3. Superada la existencia de la objeción de carácter procesal citada, debe precisarse que nos encontramos ante el control de resoluciones judiciales que cierran el acceso a la jurisdicción y, por tanto, impeditivas de la obtención de una primera respuesta judicial sobre el fondo de los derechos e intereses sometidos a tutela, supuesto en el que, conforme a nuestra doctrina constitucional, despliega su máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad. En efecto, debemos insistir en que aunque el tema que nos ocupa se centra en torno a la caducidad de las acciones, esto es, una cuestión de las que hemos venido calificando como de mera legalidad ordinaria que, como tantas veces también hemos dicho, corresponde en exclusiva resolver a los órganos judiciales [arts. 117.3 CE y 44.1 b) LOTC], sin embargo, nada impide que adquiera una dimensión constitucional cuando la decisión judicial suponga la inadmisión de un proceso como consecuencia de un error patente, una fundamentación insuficiente, irrazonable o arbitraria (por todas, SSTC 77/2002, de 8 de abril, FJ 5; 155/2002, de 22 de julio, FJ 3; 27/2003, de 10 de febrero, FJ 4; 103/2003, de 2 de junio, FJ 4; y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 4). Si, además, el momento procesal en el que se aprecia la caducidad de la acción es el del acceso al proceso a la búsqueda de una primera resolución judicial sobre el fondo de las pretensiones esgrimidas, es claro que el juzgador se halla vinculado —como se ha dicho— por la regla hermenéutica pro actione, debiendo quedar marginadas aquellas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción entre los fines que preservan y la consecuencia de cierre del proceso, se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la pretensión a él sometida (SSTC 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4; 218/2001, de 31 de octubre, FJ 3; 13/2002, de 28 de enero FJ 3; 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3; y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 4).

En consecuencia, la resolución judicial que nos ocupa en el presente proceso constitucional sólo será conforme con el art. 24.1 CE cuando no elimine u obstaculice injustificadamente el derecho de todo recurrente a que un órgano judicial conozca y resuelva sobre la pretensión de fondo ante él formulada (por todas, SSTC 30/2003, de 13 de febrero, FJ 3; y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 4).

4. Una vez delimitado el canon de nuestro enjuiciamiento y antes de entrar a analizar la vulneración alegada conviene recordar sucintamente los hechos que han dado lugar al presente recurso de amparo. En este sentido, es de destacar que a la recurrente en amparo se le giró una liquidación tributaria con fecha de 18 de febrero de 1992 por el concepto de impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, es decir, bajo la vigencia de la Ley de procedimiento administrativo de 1958, contra la cual interpuso con fecha 21 de febrero siguiente un recurso de reposición. Ahora bien, soslayando la Administración su obligación legal de dar respuesta expresa al citado recurso de reposición, con fecha 29 de junio de 1993 dictó nueva Resolución requiriendo a la actora de pago por agotamiento de “la vía administrativa y la jurisdiccional al haber transcurrido los plazos legales de impugnación” (a saber, el plazo de un año previsto en el art. 58.2 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956). Requerimiento de pago que motivó que la actora interpusiera un recurso contencioso-administrativo con fecha de 31 de julio de 1993, esto es, en el plazo de los dos meses siguientes al acto impugnado, en el entendimiento de que dicho requerimiento de pago implicaba además una resolución expresa desestimatoria de su previo recurso de reposición. Sin embargo, primero, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura y, luego, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, declararon la extemporaneidad del citado recurso jurisdiccional al haber devenido la liquidación impugnada firme por consentida, al no haber sido cuestionada la desestimación presunta por silencio negativo del recurso de reposición presentado, en el plazo del año siguiente al día en que fue interpuesto (conforme estipulaba el citado art. 58.2 LJCA 1956).

Si bien es cierto que la previsión del art. 58.2 LJCA 1956 puesta en relación con la del art. 94 LPA 1958 puede dar lugar, desde el plano de la estricta legalidad, a diferentes y variadas interpretaciones, también lo es que los órganos judiciales, asumiendo como correcta la práctica del Ayuntamiento demandado de comunicar al interesado en el primer acto del procedimiento de gestión tributaria toda la sucesión de recursos que durante el mismo pueden tener cabida, han ido a elegir la interpretación de la normativa aplicable menos respetuosa para la efectividad del derecho fundamental en juego, sin tener en cuenta ninguno de ellos que existe, en todo caso, la obligación legal para la Administración de resolver expresamente las peticiones o recursos de los ciudadanos y, en consecuencia, el derecho de éstos a recibir una respuesta expresa a sus peticiones y recursos. Pues bien, en situaciones como la que ahora se somete a nuestra consideración ya hemos tenido la oportunidad de apuntar que cuando “existe una notificación de un acto de ejecución contra el que el interesado ha interpuesto los recursos pertinentes en el plazo establecido por la Ley”, hay que entender que este acto expreso de ejecución “implica al mismo tiempo una reiteración del acto resolutorio del que trae causa, que no puede entenderse consentido y, en consecuencia, reabre los plazos legales de impugnación también de dicho acto resolutorio” (SSTC 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 5; y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 5), lo que implica que el requerimiento administrativo de pago efectuado por el Ayuntamiento demandado habilitaría a la hoy demandante de amparo no sólo a impugnar a aquél por los vicios que puedan serle imputables, sino también la liquidación de la que trae causa, tanto por motivos formales como materiales. En efecto, conforme a nuestra doctrina constitucional —recientemente aplicada en la STC 188/2003, de 27 de octubre— en los casos en los que la Administración, soslayando su deber legal de resolver de forma expresa el recurso presentado por un obligado tributario, dicta actos dirigidos a la recaudación de la deuda impugnada, bien mediante la emisión y notificación de la correspondiente providencia de apremio (como sucedió en el supuesto analizado en las SSTC 204/1987 y 188/2003), bien mediante el requerimiento de pago de la deuda impugnada (como ocurre en el presente caso), debe entenderse que el nuevo acto expreso de recaudación implica, además, una desestimación del recurso administrativo previamente interpuesto, pudiendo accionar el obligado tributario, en consecuencia, no sólo contra este nuevo acto de gestión tributaria, sino también contra aquél del que trae causa.
Llama la atención, sin embargo, que ante el incumplimiento por parte de la corporación local demandada de su obligación legal de resolver expresamente el recurso interpuesto y ante su cuidada diligencia para declarar la firmeza de una liquidación, que en modo alguno fue consentida por la parte actora, los órganos judiciales hayan adoptado —como se ha dicho— de entre las varias interpretaciones posibles, la menos favorable a la efectividad del derecho fundamental en juego, esto es, aquélla que prima la inactividad administrativa convirtiendo lo que conforme a la legalidad vigente era una obligación para la Administración —l-a de resolver expresamente (art. 94.3 LPA 1958)— en una opción, y en una obligación del ciudadano lo que conforme a la misma legalidad era un derecho —someter el conocimiento de la cuestión controvertida a los Tribunales sin necesidad de esperar a una resolución expresa una vez superado un determinado período de inactividad administrativa (art. 94.2 LPA 1958).

5. Sobre el tema que nos ocupa hemos declarado, en reiteradas ocasiones, que la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, pues este deber entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE (por todas, SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3; 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4; 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1; 86/1998, de 21 de abril, FFJJ 5 y 6; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4; y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6). Por este motivo, hemos dicho también que el silencio administrativo de carácter negativo se configura como “una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración”, de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales “que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver” [SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3 c); 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4; 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1; 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 4; 3/2001, de 15 de enero, FJ 7; y 179/2003, de 13 de octubre, FJ 4].

Así, con base en la anterior doctrina hemos concluido en la reciente STC 188/2003, anteriormente citada, que “[s]i el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración. Deducir de ese comportamiento pasivo —que no olvidemos, viene derivado de la propia actitud de la Administración— un consentimiento con el contenido de un acto administrativo que fue impugnado en tiempo y forma, supone una interpretación absolutamente irrazonable desde el punto de vista del derecho de acceso a la jurisdicción, como contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. 24.1 CE, pues no debemos descuidar que la Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado” (FJ 6).

En consecuencia, habiendo optado los órganos judiciales, de entre las varias opciones interpretativas que la normativa aplicable admitía, por la menos favorable al ejercicio de la acción, esto es, por la única que cerraba de forma irrazonable y desproporcionada el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, en orden a la obtención de una resolución sobre el fondo de la pretensión sometida a la consideración del órgano judicial, no cabe sino estimar el presente recurso de amparo por lesión del derecho a la tutela judicial efectiva de la entidad recurrente en amparo, pues el incumplimiento por parte de la corporación municipal demandada de su obligación legal de resolver de forma expresa el recurso de reposición interpuesto (arts. 94.3 LPA 1958 y 42 LPC 1992), de un lado, y de la obligación de comunicar —precisamente por esa falta de respuesta administrativa— la necesaria instrucción de recursos (arts. 79.2 LPA 1958 y 58.2 LPC 1992), de otro lado, “ha supuesto que la Administración se beneficiara de su propia irregularidad”, por lo que, como este Tribunal ha manifestado reiteradamente, “no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales” (por todas, STC 179/2003, de 13 de octubre, FJ 4).

Y no desdice la anterior conclusión el hecho de que la Administración demandada hubiese tenido la cautela de incluir en la liquidación impugnada no sólo los recursos pertinentes contra la propia liquidación —recurso de reposición— sino incluso también contra su eventual desestimación presunta —recurso contencioso-administrativo—, pues la citada instrucción de recursos de un acto administrativo no excusaba a la Administración de su obligación legal de resolver el recurso interpuesto, comunicando al interesado “la indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa y, en su caso, la expresión de los recursos que contra el mismo procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos” (art. 79.2 LPA 1958, hoy 58.2 de la Ley 30/1992). Es absolutamente inaceptable que una Administración pública que debe actuar “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (art. 103.1 CE), desatienda, primero, el cumplimiento de su obligaciones para con los ciudadanos y, sin embargo, manifieste luego un extremado celo en la exigencia de las de éstos, pues ninguna pretendida eficacia administrativa puede justificar el desconocimiento de unos de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico: el valor justicia (art. 1.1 CE). Por este motivo, no es posible entender que la resolución desestimatoria presunta de un recurso de reposición, por silencio administrativo de carácter negativo, reúne, en modo alguno, los requisitos formales de que se debe revestir todo acto administrativo, por el simple hecho de que el acto impugnado sobre el que pende la inactividad administrativa incluyó una detallada instrucción de recursos, presentes y futuros.

6. Dicho lo que antecede, procede aún hacer una última precisión, al igual que hicimos en la STC 188/2003, de 27 de octubre, ya que, aun cuando las resoluciones judiciales impugnadas confirman el carácter firme y consentido de la liquidación girada por el Ayuntamiento de Mérida lo hacen “mediante una interpretación razonada de la normativa aplicable que no puede calificarse en modo alguno de arbitraria”. Ahora bien, dado que “el canon de constitucionalidad aplicable al presente caso no es de la arbitrariedad, propio del control de las resoluciones judiciales obstativas del acceso al recurso, sino el de la proporcionalidad, que margina aquellas interpretaciones que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la cuestión a él sometida, debemos concluir que la exégesis que aquella incorpora a su fundamentación ha desconocido la obligada observancia del principio pro actione en el acceso a la jurisdicción, ‘así como las exigencias que, con carácter general, se derivan del art. 24.1 CE en relación con el orden de lo contencioso-administrativo, que ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados’ (STC 86/1998, de 21 de abril, FJ 5)” (FJ 7).

Y ello porque, como ya hemos tenido oportunidad de afirmar, “la omisión de un pronunciamiento sobre el fondo, imputable a la Sentencia objeto de esta queja, desvirtúa la finalidad de la institución del silencio administrativo, por cuanto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración, como el de dar respuesta expresa a las solicitudes de los ciudadanos (art. 94.3 de la aplicable LPA, y art. 42.1 de la vigente Ley 30/1992), permitiendo de tal modo que, pese a la persistente negativa o resistencia a tal deber por parte del ente público, éste quede inmune al control jurisdiccional plenario que viene exigido por el art. 106.1 de la Constitución. Se produce, así, la denunciada lesión del derecho del demandante a la tutela judicial efectiva sin indefensión proclamado por el art. 24.1 de la Norma suprema, en su más primaria o genuina manifestación, cual es la del acceso a la jurisdicción, señaladamente para articular la defensa del ciudadano frente a los poderes públicos (STC 48/1998, FJ 3.b), lo que conduce derechamente a la estimación del amparo” (SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 7; y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 7).

Procede, en consecuencia, anular las Sentencias recurridas y retrotraer las actuaciones judiciales al momento procesal oportuno, a fin de que el órgano judicial dicte nueva Sentencia en la que no se aprecie el carácter firme y consentido de la liquidación tributaria girada y ni, en consecuencia, la extemporaneidad.

Jurisdicción: Constitucional
Ponente: don Roberto García-Calvo y Montiel
Origen: Tribunal Constitucional
Fecha: 15/12/2003
Tipo Resolución: Sentencia
Sala: Primera
Número Sentencia: STC220/2003